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国有金融资本管理指导意见出台 财政部履行出资人职责 十五年空白终被填补

来源:网络整理 编辑:1688菏泽在线 时间:2018-10-31
导读:《意见》明确了财政部和地方财政部门经国务院授权履行国有金融资本出资人职责。国有金融资本出资人监管职责由谁履行的问题终于有了确定的答案。

时代周报记者 王心昊 发自广州

从2003年推行国有“四大行”股改以来,国有金融资本出资人代表的职责处于模糊不清的状态已经有15年。

7月8日,中共中央、国务院公布了《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》(下称《意见》)。同属于国有资本但又区别于其他国有资本的金融国有资本的监管问题终于在顶层设计层面实现突破。

《意见》明确了财政部和地方财政部门经国务院授权履行国有金融资本出资人职责。国有金融资本出资人监管职责由谁履行的问题终于有了确定的答案。

财政部门作为履行国有金融资本出资人职责的机构,主要是对国有金融资本行使的出资人职权和承担保值增值等责任。金融监管部门主要负责对各类所有制金融机构的外部监管,通过“管风险、管法人、管准入”以实现合规和审慎监管的要求。

“金融国有资本过去相对松散的状态将被画上句号。”国家金融与发展实验室银行研究中心主任曾刚在接受时代周报记者采访时表示,《意见》涉及内容包括资本管理、经营、防风险等多个方面,实施后将会对此前缺乏国有资本监管的国有金融机构造成在管理、运营上的全方面影响。

填补出资人监管职责

“出资人角色在过去多年一直处于模糊不清的局面,履行国有金融机构出资人角色的政府部门也是五花八门。”珠三角一名地级市下属国有金融机构的负责人李红(化名)告诉时代周报记者,其所在城市的金融机构是托管在该市国资委下的一家控股企业。

在2003年国有四大银行启动股份制改革之前,财政部行使国有独资金融机构出资人代表的职责。

但随着四大行股份制改革过程的推进,在国务院的安排下,中央汇金投资有限责任公司(下称“中央汇金”)向四大行注资,中央汇金成为中国国有商业银行的出资人代表。

值得注意的是,中央汇金并不开展其他任何商业性经营活动,也不干预其控股企业的日常经营活动,仅对国有重点金融企业进行股权投资,行使出资人权利和履行出资人义务。中央汇金成为国有商业银行的出资人,加上原一行三会金融监管框架的形成,中国金融监管体制从行政化逐步迈向市场化。

但中央汇金“甩手掌柜”的角色很快就面临挑战:由于国有金融资产日益膨胀,导致的出资人监管缺位问题日渐显现。

曾刚在接受采访时指出,出资人监管缺位造成的负面影响主要有两方面:一是在公司治理层面,出资人不明确的情况下无法明确出资人责任,国家意志没有办法在国有金融机构运行中得到充分体现,也容易造成不可控的风险事件发生;二是因为缺乏国有资本监管,目前存在一些国有资本无序发展、扩张,引发了潜在风险。

“一部分国有金融企业如果盲目追求短期收益,甚至进行股本的过度扩张或业务的过度积累,将会加剧企业所面临的长期风险。”曾刚认为,通过明确出资人责任,不仅能够对于金融企业的运营起到监督作用,还能够从源头统筹金融资源布局,使金融更好服务实体经济。

财政部负责人在解读《意见》时也指出,明确由财政部门履行国有金融资本出资人职责,可有效解决由于管理职责分散造成的国有金融资本整体战略布局缺乏、激励约束机制难以健全等问题。

该名负责人在接受媒体采访时指出:过去多部门、多机构都从不同角度参与国有金融资产管理,但相应承担的责任并不明确,形成“谁都行使管理权利,谁都不完全承担管理责任”的局面,规则不一影响了管理效能和决策效率,不利于统一市场环境的形成。 

此轮公布的《意见》明确指出,各级财政部门承担履行国有金融资本出资人职责的主体责任,其职责范围包括“依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利”,以管资本为主加强资产管理,根据需要,也可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本。 

坚持市场化原则

“选择各级财政部门承担履行国有金融资本出资人职责的主体责任,可以感受到在这一轮改革中,中央对市场化原则的重视。”李红在接受时代周报记者采访时指出,要维持市场监管的有效性,一定要避免“既当球员,又当裁判员”的事情。

对于财政部门履行国有金融资本出资人职责,与金融监管如何区分的问题。财政部负责人解释,财政部门的出资人职责与金融监管部门的市场监管职责,在出发点、最终目的和作用机制等方面都不相同,不能混淆。

该名负责人指出,出资人职责主要是对国有金融资本行使的出资人职权和承担保值增值等责任。金融监管部门主要负责对各类所有制金融机构的外部监管,通过“管风险、管法人、管准入”,以实现合规和审慎监管的要求。

该人士还指出,金融监管部门承担着重要的市场监管职能,若同时履行部分金融机构的出资人管理职责,会影响金融监管的权威性、公正性和有效性,容易导致道德风险。为避免利益冲突,应合理界定并厘清出资人职责与金融机构市场监管的边界,明确分离市场监管与出资人职责。

“此次改革的方向很明确,一是规范管理,二是坚持市场化原则,两者并行不悖。”曾刚对时代周报记者指出,改革的大方向是毫无疑问的。对具体业务,对具体资本准入、准出的调整到底是收是放,也取决于规范管理和市场化的要求。

但曾刚同时强调,改革的落地需要财政部门与金融管理部门协同配合,加强沟通协调和信息共享。同时,中央和国家机关有关部委、各级财政部门以及地方政府对金融监管部门的监管不得干预,以保证“双峰”的各自独立性,实现中国金融的市场化运作。

优化配置格局

对国有金融机构而言,出资人权益的维护一直处于一个“九龙治水”的尴尬局面。贵阳农商行2017年报显示,其不良贷款率升至19.54%,资本充足率降至0.91%。

山东邹平农商行2018年一季报显示,其不良率升至10.49%,资本充足率已降至5.22%。这两家规模不大农商行的不良贷款率,反映出金融机构出资人利益无人问津的尴尬局面。尤其在当下去杠杆局面之下,一些不良资产逐步显现,导致银行的资本金正以惊人的速度被侵蚀。

李红指出,当前各级国资委的职责依据,就是2003年国务院国资委成立时的具体文件:“根据国务院授权,依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责,监管中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产,加强国有资产的管理工作。”

“这里有两个最重要的点。”李红告诉时代周报记者,一个是作为出资人,国资委只管非金融企业;另一方面,国资委管的是资产。但这两者重叠下来,金融国资的监管存在空白地带。

事实上,作为国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本,国有金融资本在国家治理中扮演着重要角色。

“国有金融机构是服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的重要支柱,是促进经济和金融良性循环、健康发展的重要力量。”一位在珠三角国有银行从事管理工作超过15年的地区负责人对时代周报记者感慨。

要使国有金融资本在金融领域保持有效的控制力,而不是成为金融风险的爆发点,优化国有金融资本配置格局是极其重要的一环。

《意见》明确提出:“统筹规划国有金融资本战略布局……合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重,提高资本配置效率,实现战略性、安全性、效益性目标的统一。”

“目前我国主要金融资本多集中于银行, 仍然是以简洁融资为主。”曾刚对时代周报记者表示,虽然政府一直在鼓励直接融资的发展,但由于非银金融机构占比偏低,直接融资发展一直处于乏力状态。

责任编辑:admin

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